关于加快发展旅游业的意见

中共山东省委　山东省人民政府

（2003年12月19日）

为深入贯彻落实党的十六大和十六届三中全会精神，把我省旅游产业做大、做强，促进全省经济繁荣和社会进步，现提出以下意见。

一、把旅游业培育成为山东省国民经济重要的主导产业

旅游业综合胜强、关联度高、发展潜力大，是第三产业发展的突破口和重中之重。近年来，山东省旅游业发展迅速，成为国民经济重要的支柱产业之-。但与社会主义市场经济发展要求、山东省资源条件以及先进省市相比，仍有很大差距。各级、各部门要进一步解放思想，提高认识，开拓创新，优化环境，坚持用科学的发展观统领经济发展的全局，加快把旅游业培植成为山东省国民经济重要的主导产业，为调整产业结构、扩大内需、增加就业、促进开放、加强精神文明建设做出更大贡献。

加快山东省旅游业发展的总体思路和奋斗目标是：充分发挥旅游业在第三产业中的先导和带动作用，实施"政府主导、社会参与、市场运作"的发展战略，强化政策引导，创新运作机制，科学规划开发，扩大产业规模，提升产业素质，发展大旅游，开发大市场，建设大产业，力争2007年全省旅游总收入达到1540亿元，相当于全省国内生产总值的8.9%，年均增长17.2%。

二、高起点编制和实施旅游发展规划，推动旅游资源开发上规模、出精品

按照统一规划、合理布局、有序开发、配套完善、科学管理。可持续发展的原则，深度开发各类旅游资源。坚持保护、开发、利用并重，实现经济效益、社会效益、生态效益相统一。各地要在《山东省旅游发展总体规划》指导下，编制完善市、县（市、区）、重点旅游区和专项旅游发展规划，并纳入国民经济与社会发展中长期规划。市、县（市、区）旅游发展规划要报上级旅游主管部门审核，由同级人民政府批准。城市建设和土地利用规划要引入现代旅游理念，体现人文思想，强化旅游功能。交通、文化、林业、水利等相关产业规划，要充分考虑旅游业发展需要。风景名胜区、重点文物保护单位、文化宗教场所、自然（生态）保护区、城市绿地和公园、森林公园、地质公园等各类旅游区（点）发展规划，要与旅游发展规划搞好衔接。

因地制宜，突出重点，进一步打造和提升山东省旅游品牌。以"山水圣人"和"黄金海岸"两大旅游线路为主干，打造世界级旅游品牌。以资源为依托，以市场为导向，实施大项目拉动战略，建设一批水平高、体量大、特色强的现代旅游精品，提高核心竞争力，增强发展后劲。充分发挥海滨资源优势，规划建设海滨度假旅游基地。加快旅游度假区建设步伐，形成若干发展活力和增长潜力显著的旅游区带。对国家和省级旅游度假区，实行与省级经济技术开发区同等的优惠政策。积极发展会展、商务、购物、修学、生态、工业、农业和都市旅游，形成多元化、系列化、适应游客不同层次需求的旅游项目群和产品体系。进一步加强旅游项目管理，建立旅游项目库，完善专家评审制度。

结合建设山东半岛城市群和实施城市化战略，完善城市旅游功能。建设一批设施完善。功能齐全、特色鲜明的旅游城市。有条件的地区，要积极参照国际经验，建设城市中央游憩区。中央商业区，设计建设城市休闲广场、会展中心、大剧院等公用设施和标志性建筑，规划、建设、改造一批集博物展示、科普教育、观赏游览于一体的博物馆、文化馆、科技馆等文化设施。加快建设游客集散中心、旅游咨询服务中心。有条件的城市公园要逐步实行免费开放。积极创建"中国优秀旅游城市"和"最佳旅游城市"。积极发展县域旅游经济，建设一批旅游强县和明星旅游乡镇。

三、大力推进旅游企业改革，完善旅游市场体系

按照党的十六届三中全会精神，进一步加大企业产权改革力度，推动国有资本从旅游企业逐步退出。尽快改变目前山东省景区（点）大多为事业单位、饭店宾馆部门所有，旅行社改制缓慢等状况，大力发展民营旅游企业。今后不再设立国有独资旅游企业。充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，转变旅游经济运行机制，促进各类市场主体平等竞争。旅游生产要素自由流动。鼓励民间资本和外资通过并购、合资等形式参与国有旅游企业改制改组，鼓励企业职工以各种方式出资购买企业产权，建立新型产权和劳动关系。推动旅游企业向经营专业化、市场专门化、管理规范化、服务细微化方向发展。鼓励采取所有权与经营权相分离的办法进行旅游资源开发、建设和经营。加快旅游度假区体制改革，实行度假区负责人聘任制，建立任期目标责任制。

推动旅游企业在更大范围、更宽领域和更高层次上参与国际竞争与合作，支持旅游企业引进国外大旅行商、旅游饭店集团的资本、品牌、管理、技术和人才。鼓励有实力、有优势的旅游企业到境外经营旅游区、旅行社、饭店等，支持旅游企业异地设立分支机构，开设经营网点，实行跨国境、跨地区的连锁经营和网络化发展。制定人力资源开发规划，加强国际交流与合作，积极培养和引进各类旅游专业人才和管理人才。加快发展旅游教育，强化岗位培训，全面推行资格认证和持证上岗制度。

完善地方性旅游法规和政府规章，加强旅游行业规则体系建设。制定实施地方性行业规范，提高旅游服务质量。整顿旅游市场秩序，坚决打击无证经营、强买强卖、价格欺诈、违约失信等违法违规行为。旅游区（点）门票定价要广泛征求社会各界的意见，调整票价必须提前3个月向社会公布。强化对旅游市场的监管力度，完善旅游投诉处理机制，省、市、县（市、区）旅游行政管理部门应设立旅游质量监督管理机构，所需人员从内部编制中调剂。加快行业协会建设，健全综合性行业协会、专业协会以及各类专业服务组织组成的旅游行业中介组织体系，充分发挥其对旅游市场的媒介、自律、监督和服务作用。

切实加强旅游安全管理。认真开展旅游安全教育，落实安全保障措施，建立健全旅游安全责任制。突出抓好旅游团队交通安全、饭店消防安全、旅游区游乐设施安全和游客餐饮安全。坚持属地管理，谁主管、谁负责。旅游、公安、建设、交通、文物、工商、卫生、林业等部门要按照分工，各司其职，坚决杜绝重大恶性事故的发生。建立旅游业态预警和快速反应机制，加强可能对旅游产生重大负面影响的自然界和社会界突发事件的监控，增强快速反应和抵御风险的能力。

四、加大旅游资金投入，完善基础设施建设

旅游业大发展，必然需要资金大投入。要进一步解放思想，坚持依靠社会参与、市场化运作的方式，大力引进外商资本、民间工商资本、金融资本，积极推进投资主体多元化。要大力吸引外商采取合资、合作、股份制等形式投资旅游区（点）建设项目、旅游基础设施和配套设施建设项目。大力发展中外合资和外商独资旅行社。采取"建设--经营--转让"（BOT）、"转让--经营--转让"（TOT）等方式，进一步扩大外资进入旅游业的渠道。鼓励各类旅游区（点）通过租赁、拍卖、转让经营权等方式，广泛吸引社会资金参与开发建设。吸引省内外民间资本以独资、合资、合作、联营、参股、特许经营等方式投资经营旅游业。支持成长性好的优势骨于企业在境内外证券市场上市，引导旅游企业采用股权置换等方式融资。重信誉、讲诚信，严格依法办事，遵守合资合作经营的各项规章和制度，为吸引投资营造良好环境。

进一步强化政府扶持资金在市场开拓、资源开发等方面的导向作用。有条件的市、县（市、区）应视财力情况，安排一定数量的旅游发展专项资金，主要用于宣传促销、项目扶持、规划编制等方面。用于资源开发性项目的扶持资金，除贴息资金外，必须坚持市场运作、有偿使用、滚动发展。要重视支持欠发达地区旅游资源开发，加大资金投入，切实抓好旅游扶贫。

建立完善立体化、全方位旅游快速通道。加快济南、青岛等重点机场的建设，努力开辟新的国际航线，增加山东省航空运输通道。采取优惠政策和有效措施，吸引更多的航空公司来山东省开辟航线。争取全面开通与国内省会城市、旅游热点城市以及沿海、沿江、沿边等开放城市的直飞航线。鼓励国内外企业投资发展海上旅游，尽快开通山东省沿海城市间、山东省与国内主要港口城市和通往韩国、日本和中国香港等地的游船、豪华游轮。增开旅游列车和假日旅游专列，加快通往旅游区（点）干线公路的配套建设，增加旅游区公路的通达深度。

大力推进旅游信息化建设。推动旅游目的地营销系统（DMS）建设，建立健全旅游统计体系、旅游信息调查制度和假日旅游预报制度，提高旅游办公自动化及电子政务应用水平。建立旅游咨询服务机构，提供旅游市场信息服务。积极发展旅游电子商务，推进网上查询、预订和结算。加强旅游信息化队伍建设，提高信息化应用水平。

五、强化旅游宣传促销，大力拓展客源市场

积极实施市场开发战略，确保客源持续快速增长。进一步加大对日本、韩国、东南亚以及中国港澳台等近距离市场的开发力度，努力开拓北美、西欧等重点市场，积极开发南亚、独联体、东欧、澳洲、拉美等新兴市场。以长江三角洲、珠江三角洲、京津唐地区、东北三省及山东省周边地区为重点，扩大国内市场份额。开展区域旅游合作，积极构建"鲁日韩"旅游金三角、鲁苏浙沪、环渤海经济区旅游联合体。大力实施"山东人游山东"工程。

充分发挥各级党委、政府在旅游宣传促销中的主导作用，建立完善政企联手、部门联合、上下联动的宣传促销机制。各级党委、政府要切实加强对旅游宣传的组织领导，努力打造山东旅游整体形象。宣传、新闻出版、文化、经贸、外事、侨务、对台等部门要结合各自业务，利用多种渠道，大力宣传山东旅游。重大外宣、招商、对外友好、文化交流等活动要与旅游宣传有机结合，统筹安排。新闻媒体要积极策划制作旅游宣传节目和栏目，扩大公益性旅游宣传。要通过组织大型活动带动旅游市场开发，大力举办层次高、国际性、轰动效应强的大型活动。整合全省现有旅游会庆活动，进一步突出特色，提升水平。引导、支持旅游企业积极开展宣传促销活动，全力开拓客源市场。

大力开发具有地方特色的旅游商品。各级政府要加强对旅游商品开发、生产、销售的宏观指导，旅游、经贸、科技、工商、园林、文物等部门要积极支持和促进旅游商品开发。鼓励各种经济成分特别是民营经济从事旅游商品开发、生产和销售。完善主要旅游区购物网点。

六、切实加强组织领导，创造适宜发展环境

各级党委、政府要高度重视旅游工作，加强组织领导，切实把旅游工作纳入重要议事日程。各部门要树立大旅游观念，密切协作，配套联动，形成发展旅游产业的合力。旅游部门要发挥好牵头作用，主动与相关部门协调配合。省里建立旅游发展协调促进机制。重点旅游城市，要积极试行有关部门参加的协调机构，有关部门要按照各自职责认真做好相关工作。

清理不合理收费，减轻企业负担。旅游宾馆、饭店实行与一般工业企业同等的用水、用电、用气价格，污水排放达到国家或地方标准并已进入城市污水处理管网的，免征排污费。旅游汽车公司、旅行社、星级饭店等旅游企业用于旅游客运的车辆，在淡季和检修时，可按规定按月办理临时报停运营，报停期间免收有关规费。对异地旅游客运车辆取消凭通行证进入限制。对轻微违章和一般交通事故，适用简易程序从快处理，尽可能减少游客滞留时间，除发生杀人、抢劫、劫持人质等恶性案件、消防安全检查以及其他紧急情况外，公安执法人员进入旅游星级饭店检查应持检查证。

对旅游项目用地给予政策支持。国土资源行政主管部门要在土地供应、登记发证、产权交易等方面为旅游项目用地提供优质高效服务。在土地利用总体规划中，合理安排旅游产业用地，根据土地利用总体规划和年度计划分批次办理土地征用和使用手续，保障旅游产业建设用地供应。旅游项目及其配套设施用地按国家规定予以大力支持。一次性缴纳土地出让金确有困难的，经批准，可在3年内分期缴纳。国家及省级旅游度假区内土地使用权出让收益和租金可全部返还度假区，用于基础设施建设。利用城市规划区范围以外的集体农业土地兴办生态旅游项目的，只要不改变农用地权属和性质，集体经济组织可在自愿基础上以农用地租赁或作价出资（入股）方式与投资者进行合作经营。

进一步完善旅游创汇、旅游创意、旅游宣传、海外市场外联、省外招徕组团和产品包装等方面的鼓励政策。经有关部门批准，对具有国际旅游业务经营权的旅游企业出国促销人员，实行一次审批、年内多次有效的出国审批办法。充分利用济南、青岛、烟台、威海等口岸城市对海外游客实行落地签证的政策，简化出入境手续。

从转变观念着手，努力营造宽松环境，丰富、活跃游客晚间生活。旅游城市要建设一批适应游客晚间生活需求的餐饮、购物、休闲、娱乐、健身设施，延长营业时间。采取切实措施，支持和鼓励文艺演出团体进一步走向市场，不断组织推出群众喜闻乐见的一些文艺节目，坚持常年演出。引进国内外艺术团体，开展商业性演出。整理和创新鲁菜，开发风味小吃与艺术表演融为一体的服务项目。充分利用海、河、湖等资源，开发游船夜游项目。城市特色街区、标志性地带和繁华中心区要实施"光亮工程"，营造和美化城市夜景。

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